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Transformer les dettes publiques en investissements productifs

Cette question se pose dès maintenant dans un certain nombre d'Etats européens qui risquent d'être prochainement, comme la Grèce, incapables de rembourser les dettes consenties auprès de créditeurs extérieurs: autres Etats européens, fonds d'investissements principalement étrangers, sans mentionner le FMI ou la Banque mondiale. Une partie de ces dettes, sous la forme de bons du trésor acquis par des citoyens ou établissement financiers nationaux, sont également à la charge des budgets nationaux.
Mais rappelons (cf notre article "Alejandro García Padilla, Alexis Tsipras, même combat" http://www.europesolidaire.eu/article.php?article_id=1811&r_id=) que le problème affecte la plupart des Etats nationaux du monde, les Etats fédérés au sein des fédérations et les grandes collecivités locales. Beaucoup de ces Etats, incapables de rembourser les intérêts de leur dette et moins encore le montant en capital de celles-ci, envisagent de plus en plus souvent de se déclarer en banqueroute ou cessation de paiement. Les conséquences politiques ou géopolitiques de tels évènements seront différents selon la taille des débiteurs et leur appartenance à des ensembles plus larges.

Pour ceux qui, contraints ou volontairement, décident de continuer à payer leurs dettes, les inconvénients sont désormais bien connus, notamment grâce à l'exemple de la Grèce: réaliser des économies budgétaires au forceps, en sacrifiant notamment des services administratifs et sociaux. L'effet favorable de ces économies, imposer des réformes de fond au pays, sont sans commune mesure avec leurs effets destructeurs. Mais plus gravement les excédents budgétaires permis dans les cas les plus favorables par ces économies (excédents primaires), ne servent pas à investir dans des activités industrielles ou intéressant les nouveaux services numériques. Ils sont entièrement dédiés au remboursement des créanciers. Or ceux-ci sont pour l'essentiel des fonds spéculatifs extérieurs, ne recherchant que le profit financier et boursier à court terme au détriment de l'intérêt des Etats emprunteurs. On peut très souvent à leur égard parler de fonds vautours.

Se déclarer en état de cessation de paiement ou de banqueroute ne permet pas cependant aux Etats ne povant plus rembourser leurs dettes d'investir dans des activités productives. Ils suscitent, du fait de l'influence délétère de la finance internationale, soutenue par la diplomatie de grands Etats tels que les Etats-Unis, une levée de bouclier et une ostracisation générale, ceci d'autant plus qu'il s'agit de petits Etats. Aucun investisseur étranger susceptible de venir relancer de façon productive leur économie ne veut plus désormais s'y établir. Leurs propres investisseurs les fuient. Autrement dit, le pays devient d'abord un désert économique, avant de se transformer en Etat failli et en jungle sociale.

C'est le sort qui menace la Grèce si elle décide de sortir de la zone euro oou de l'Union européenne. Il lui faudrait pour arer ce risque se rattacher en urgence à d'autres grands ensembles pouvant lui apporter une aide. La perspective de rejoindre le Brics et dans un premier temps d'être aidé par des prêts et des investissements productifs venant notamment de la Chine et de la Russie, est de plus en plus envisagée, mais elle pourrait entrainer une autre sorte de perte d'indépendance

La solution de bon sens et d'application bien plus facile, malgré les résistances de pays comme l'Allemagne et les Etats-Unis, tant à Washington qu'à Wall Steet, serait d'obtenir de la communauté européenne (si l'on peut encore employer ce terme) un changement profond de politique. Il s'agirait de mettre en place, au niveau européen, des fonds d'investissement stratégiques capables de donner à tous les Etats, et pas à la seule Grèce, les moyens de développer les industries classiques ou celles de demain qui manquent encore à l'Europe, face aux Etats-Unis et à la Chine. Ces fonds seraient alimentés par les bénéfices résultant d'une importante restructuration des dettes, en conséquence d'une situation de banqueroute déclarée et négociée avec les autres Etats européens, par des excédents budgétaires primaires et par un appel aux épargnes nationales sous forme de Dettes perpétuelles, comme nous l'avions exposé il y a quelques mois.

Si la Grèce ou d'autres Etats tels que la France, elle-même inévitablement menacée à terme de défauts de paiements faute d'investissements productifs, réussissaient à s'entendre sur de telles solutions communes, alors l'Union européenne et la zone euro pourraient retrouver un sens face aux grands ensembles géopoliques étrangers qui ne leur feront pas de quartier.

Or il est intéressant de constater qu'un article du Monde diplomatique de juillet reprend certaines de ces idées. Comme quoi les grands esprits (!) se rencontrent. Nous en publions de larges extraits ci-dessous, avec quelques commentaires présentés en italique.

PS. Sur le concept d'Obligations à durée indéterminée (ODI), évoqué trop rapidement dans cet article, on relira un article de Joseph Leddet, qui l'a remis à l'ordre du jour.


Convertir la dette en investissements

par Gabriel Colletis, Jean-Philippe Robé et Robert Salais, Le Monde diplomatique, juillet 2015
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Mettre un terme à la crise grecque ? En dépit de leurs déclarations, les dirigeants européens s'emploient surtout à « passer l'été » : trouver une solution temporaire, sans traiter le problème de fond. Le plus urgent serait de continuer comme avant, au risque que des populations excédées par l'Europe telle qu'elle se construit finissent par élire des partis nationalistes d'extrême droite.

La crise interne dont souffre l'Europe a été révélée par la déflagration financière internationale de 2007-2008. Elle n'en couve pas moins depuis la création de la monnaie unique, économiquement prématurée et institutionnellement non viable. Pour que l'établissement de taux de change fixes entre Etats membres ait un sens — c'est le projet de toute monnaie unique —, il convient d'œuvrer préalablement à la convergence progressive des rythmes de croissance et de la productivité. Cela n'a pas été le cas en Europe. Dans ces conditions, le drame grec représente un cas extrême d'une situation commune : la plupart des pays membres, France et Italie comprises, peineront à supporter indéfiniment la parité externe de l'euro et l'impossibilité de dévaluer.

Il fallait en fait que l'Union européenne se dote d'une structure fédérale, avec politiques économiques, budgétaires, fiscales et réglementaires communes pour les secteurs déterminants.

Face aux écarts de productivité et de compétitivité, avec l'Allemagne notamment, la nécessité de transferts internes à la zone euro apparaît clairement. Elle nous renvoie aux idées développées par l'économiste britannique John Maynard Keynes lors de la conférence de Bretton Woods, en 1944. Sa proposition, que nous pourrions adapter à la zone euro : inciter les pays européens à retenir le principe d'une gestion coopérative de leurs balances des paiements pour les maintenir autour de l'équilibre. Non par de simples transferts financiers ou des ajustements de change internes, mais par des investissements des pays excédentaires vers les pays déficitaires qui corrigeraient les déséquilibres.

Le point essentiel en effet n'est pas la mutualisation des dettes, mais celle des investissements

... . La dette n'est pas la cause des maux du pays ; elle ne fait que les aggraver. Le problème principal ? Le sous-développement des activités productives et son corollaire : la grande dépendance de la Grèce à l'égard des financements externes.

Des institutions schizophrènes

A l'heure actuelle, une sortie de la Grèce de la zone euro suivie d'une forte dévaluation de la monnaie nationale affecterait de façon très négative la capacité des Grecs à se procurer les produits dont ils ont besoin pour vivre. Non seulement le pays importe la quasi-totalité de ses biens d'équipement et de ses biens de consommation durables, mais sa balance commerciale plonge également dans le rouge dans les domaines de l'énergie, des médicaments, du textile, de l'électronique domestique. Même le secteur agricole enregistre un déficit.

Dans la foulée de l'adhésion de la Grèce à l'Union européenne, en 1981, la consommation de la population s'est progressivement rapprochée de celle de la moyenne des autres pays européens développés. Mais, dans le même temps, la production industrielle s'est effondrée : sa part dans le produit intérieur brut (PIB) a chuté de 17 % en 1980 à environ 10 % en 2009. Et, de 2009 à 2013, la production industrielle a encore reculé de 30 %.

Une telle situation rend le pays largement tributaire du tourisme et des transferts en provenance de l'étranger pour équilibrer sa balance externe. Historiquement, ces derniers provenaient des personnes résidant et travaillant ailleurs dans le monde (années 1960-1980) ; à partir des années 1980-1990, ils furent remplacés par les financements européens. Dans les années 1980, la Grèce — ses banques, ses entreprises et, en dernier ressort, l'Etat — se tourne vers les marchés financiers pour se financer. Un choix qui explique l'explosion de la charge des intérêts dus par Athènes.

Appareil productif déficient d'une part, dépendance envers les financements externes de l'autre (dès lors que l'économie ne produit pas assez pour soutenir les revenus et la consommation ni pour financer l'Etat et les services publics) : le drame grec se noue.

Confrontés au double déficit des échanges extérieurs et des comptes publics, les gouvernements qui se sont succédé entre 2008 et 2015 — jusqu'à celui de M. Antónis Samarás — ont répondu par un écrasement de la consommation (privée) et des dépenses publiques. La première saignée devait réduire le déficit de la balance commerciale ; la seconde, celui des comptes de l'Etat. On connaît les effets de ces choix funestes : un recul du PIB de 25 %, une envolée du chômage à 26 % de la population en âge de travailler et... une explosion de la dette.

Se contredisant lui-même, après avoir reconnu dans un rapport de 2013 que les mesures imposées à la Grèce avaient été une erreur, le Fonds monétaire international (FMI) a continué à exiger une amputation des retraites et une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Mais une telle recette ne permet pas d'imaginer une reprise de la croissance, seule perspective de remboursement des dettes existantes, qui atteignent aujourd'hui plus de 175 % du PIB.

Quelle autre piste envisager ? L'option de l'annulation partielle, décidée unilatéralement, exacerberait les tensions entre Athènes et les institutions sur lesquelles le pays doit pouvoir compter dès lors qu'il souhaite rester dans la zone euro.

Si du moins il souhaite rester dans la zone euro et non se rapprocher des Brics

Celle d'un effacement partiel a été exclue par une majorité de créanciers. En outre, elle n'aurait de vertu que temporaire, et repousserait à plus tard la quête d'une véritable solution au problème grec.

Une autre voie s'offre toutefois : utiliser le problème de la dette comme une chance d'industrialiser les pays européens en difficulté, dont la Grèce. Un projet dont la portée dépasse le cas spécifique qui préoccupe aujourd'hui marchés, médias et dirigeants politiques.

Le montant des créances grecques dont chacun pourrait convenir qu'il est perdu s'élève au minimum à 50 milliards (pour l'essentiel remboursables entre 2016 et 2024). Soit environ 15 % du total. Or un projet de sortie de crise reposant sur un plan d'industrialisation du pays offrirait aux créanciers une garantie assez sérieuse d'être remboursés. Comment ? Le budget de l'Etat grec affiche un excédent primaire. Autrement dit, avant le service de la dette, le gouvernement dépense moins que le montant des impôts qu'il collecte. Il existe deux façons d'analyser une telle situation : y voir une capacité de remboursement, ce à quoi concluent immanquablement les créanciers ; ou une capacité d'investissement, ce à quoi une négociation pourrait les inviter.

Cette seconde piste implique une restructuration préalable de la dette, sans nouveau financement du FMI ou de la zone euro. L'opération se déroulerait avec deux objectifs principaux. D'une part, faire passer les créances actuellement détenues par le FMI et la Banque centrale européenne (BCE) à échéance 2016-2024, soit 70 % des créances, aux mains des Etats européens. De l'autre, rendre les dates de paiement de certaines échéances plus flexibles afin que le montant total des remboursements pour une période donnée n'excède pas celui de l'excédent primaire.

Les Etats devenus détenteurs de la dette grecque payable sur 2016-2024 en substitution du FMI et de la BCE apporteraient leurs créances à hauteur de 50 milliards à des fonds d'investissement publics bilatéraux. Ces derniers seraient détenus à égalité par deux institutions publiques. Dans le cas de la France, ce pourrait être la Banque publique d'investissement (BPI) ; pour l'Allemagne, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (Institut de crédit pour la reconstruction).

Si l'union européenne avait un sens, elle pourrait également mettre en place,comme rappelé ci-dessus, un Fonds européen d'investissement stratégique qu'une politique de la Banque centrale européenne soutiendrait par diverses mesures, comme la Fed le fait des politiques américaines

Le fonds franco-grec détiendrait 20 % des créances sur l'Etat grec ; son homologue germano-grec, 27 %, etc. La Grèce continuerait à honorer le paiement de sa dette, mais — et c'est le point essentiel — l'argent doterait des fonds chargés d'investir dans l'économie productive du pays. Autrement dit, au lieu de sortir pour garnir les poches des créanciers, les sommes seraient mises à profit pour développer l'industrie locale. Les Etats créanciers-investisseurs seraient remboursés une fois les investissements réalisés et vendus. Le droit de la concurrence européen s'est tout à fait accommodé des fonds souverains nationaux jusqu'ici ; on imagine mal qu'il désapprouve des fonds bilatéraux qui poursuivraient des fins tout à fait similaires.

Nouveau départ pour l'Union

La coordination des investissements s'effectuerait au premier chef sous l'égide de la banque de développement grecque, partenaire de chacun des fonds. Mais elle bénéficierait de l'expérience des fonds nationaux, qui l'aiderait à éviter certains errements du passé — à commencer par la gabegie. On peut aussi imaginer que la Banque européenne d'investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et/ou la Banque mondiale mettent leur expérience et une partie de leur capacité d'investissement au service des projets identifiés.

Si une telle proposition requiert un effort d'imagination du côté européen, elle implique également que la Grèce engage une profonde réforme de ses institutions afin de sortir de son ornière traditionnelle : celle d'une économie de rente (rente touristique, immobilière, profits liés au commerce d'importation) gangrénée par le clientélisme. Il faudrait sans doute créer des institutions nouvelles — à l'instar de la banque de développement grecque en voie de constitution —, améliorer le régime fiscal des investissements étrangers, réaliser un véritable cadastre couvrant la totalité du pays. Il conviendrait par ailleurs de soutenir la recherche, d'encourager la décentralisation... Bref, un chantier institutionnel d'ampleur, corollaire du projet de développement sans lequel la Grèce ne pourra sortir des difficultés héritées du passé, que les plans d'austérité ont à la fois mises en évidence et aggravées.

La question se pose évidemment de savoir s'il se trouverait une majorité électorale et un soutien de l'opinion suffisants pour mener de telles réformes, nécessairement impopulaires. On pourrait penser que le mouvement Syrisa et l'actuel gouvernement grec seraient assez avertis et courageux pour le faire.

L'effort serait donc de taille, mais le jeu n'en vaut-il pas la chandelle ? Les créanciers devenus investisseurs contribueraient à l'industrialisation de la Grèce, à la création d'emplois industriels, à la baisse du chômage, à l'augmentation de la consommation, à la hausse des rentrées fiscales, au rapatriement des capitaux du fait de l'ancrage de la Grèce dans la zone euro, etc. Ils dessineraient un cercle vertueux à l'exact opposé de celui, vicieux, que tracent les politiques d'austérité. Sans compter que l'un des avantages d'un tel plan serait d'identifier de nouvelles occasions d'investissement pour les industriels du nord de l'Europe. En d'autres termes, la relance de l'Europe endettée servirait celle de l'Union dans son ensemble.

Allons plus loin encore : pourquoi ne pas profiter d'un tel projet pour approfondir les complémentarités industrielles au sein de l'Union ? Bruxelles se complaît aujourd'hui à placer les appareils productifs nationaux en concurrence frontale. Ne pourrait-on envisager que les investissements engagés en Grèce soient sélectionnés pour répondre aux besoins de la population, mais également pour s'inscrire dans un système productif véritablement européen ? Les savoir-faire grecs dans certains domaines agroalimentaires, dans les cosmétiques naturels, la construction navale et même dans certaines activités liées aux applications spatiales pourraient être développés et ainsi conforter la base industrielle de l'ensemble de la région.

D'où l'idée présentée ici par nous d'un Fonds d'investissement stratégique européen, soutenu tant par le Parlement européen que par le Conseil européen.

Un nouveau modèle, susceptible d'être dupliqué ailleurs en Europe, ouvrirait alors la voie à une véritable relance européenne. A l'opposé d'une course à l'échalote productiviste, celle-ci permettrait d'engager l'Europe sur la voie d'un développement nouveau, écologique, humain et solidaire, sur la base de critères élaborés de manière démocratique.

Au final, l'enjeu, au-delà du cas de la Grèce, serait de faire progresser l'Europe sur la voie d'un codéveloppement s'inscrivant dans le cadre de la transition énergétique et du développement durable. On trouverait ainsi le germe d'une relance du projet européen sur des bases nouvelles : coopération, recherche de l'efficacité environnementale et sociale, démocratisation la plus large possible des choix politiques, économiques et financiers.

Reste désormais à se passer du conditionnel...

Gabriel Colletis, Jean-Philippe Robé et Robert Salais

Respectivement professeur d'économie à l'université Toulouse-1 Capitole et chercheur au Laboratoire d'étude et de recherche sur l'économie, les politiques et les systèmes sociaux (Lereps) ; avocat aux barreaux de Paris et de New York ; directeur de recherches émérite en économie au Centre national de la recherche scientifique (CNRS).



01/07/2015


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